Надо ли? Передача полномочий по госземнадзору на землях сельхозназначения на уровень субъектов

В настоящее время рассматривается вопрос о возможности передачи полномочий по государственному земельному надзору на землях сельскохозяйственного назначения из ведения федерального органа исполнительной власти в ведение регионального. Напомним, что Управление Россельхознадзора по Томской области (далее - Управление) данные полномочия исполняет с 2008 года.

Исходя из принципа «не навреди», рассмотрим, прежде всего, возможные отрицательные последствия от принятия данного решения. И тому есть веские причины.

Во-первых, практика работы Управления, и не только в сфере земельного надзора, показывает, что передача контрольных полномочий с федерального уровня на региональный (в субъекты Федерации) всегда приводила к заметному снижению результативности контрольно-надзорной работы.

Так, передача полномочий по охотничьему надзору всего за год привела к значительному снижению количества выявленных нарушений правил охоты с 1334 в 2007 году (результаты надзора Управления) до 239 в 2008 году (результаты надзора Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Томской области). Передача в 2010 году полномочий по пожарному надзору в лесах привела почти к 3-х кратному снижению количества выявленных нарушений правил пожарной безопасности в лесах - с 350 в 2009 году (результаты надзора Управления) до 128 в 2010 году (результаты надзора Департамента развития предпринимательства и реального сектора экономики Томской области).

Возникает вопрос, почему всегда происходит снижение эффективности работы? На это влияет целый ряд факторов, но главный – это, как правило, совмещение функций распоряжения ресурсами и контроля (надзора) за исполнением законодательства. Для справки: в Российской Федерации 92,2% земель (по данным Минэкономразвития России по состоянию на 01.01. 2014 г.) принадлежит государству и муниципалитетам, 6,9% гражданам, 0,9% - юридическим лицам. При этом, в соответствии со ст. 71 Земельного кодекса РФ, государственный земельный надзор – деятельность «уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления…». Таким образом, по закону, органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления сами подконтрольны федеральному контролю. На практике, в большинстве случаев, контрольные функции в субъектах Федерации передаются тем органам власти, которые так или иначе «причастны» к их использованию, т.е. возникает функциональный конфликт, когда распорядитель сам себя контролирует. В результате чего может быть нарушен баланс между целесообразностью и законностью. Контроль может попасть в зависимость от сиюминутных хозяйственных интересов.

Для справки: до установления федерального государственного надзора за использованием сельхозземель (2008 год) в Томской области ежегодно изымалось под различное строительство до 1000 га сельхозземель, в краткосрочное пользование - до 3000 га. Общая площадь земель сельхозназначения в Томской области сократилась на 1 млн. 456 тыс. га за счет перевода земель сельхозназначения в иные категории. И только к 2012 году, постепенно, Управлению удалось прекратить необоснованные переводы земель. В 2014 году было переведено всего 300 га, преимущественно на севере области для нужд нефтегазодобывающего комплекса. Однако многие земли уже утрачены безвозвратно.

В случае передачи земельного контроля с федерального уровня на региональный данный конфликт, что называется, «встаёт в полный рост». Субъекты РФ исполняют полномочия по резервированию земель, изъятию земель, разработке и реализации программ использования и охраны земель, управлению и распоряжению земельными участками и при этом сами за собой будут осуществлять контроль соблюдения федерального земельного законодательства. Нонсенс! Не стоит забывать и о коррупционных рисках.

Другим существенным фактором является то, что для эффективного исполнения полномочий по государственному земельному надзору на землях сельхозназначения, новому исполнительному органу потребуется наличие подготовленных специалистов, специфическая материально-техническая база, доступы к закрытым федеральным ведомственным информационным системам («Ассоль», «Цербер», «Веста» и др.). Неизбежное сокращение (перевод) людей в ведомствах, а также введение дополнительного контроля за исполнением переданных полномочий повлечёт несвоевременные и нерациональные расходы бюджетов разных уровней.

К сожалению, никаких «плюсов» от описанной выше «реформации» не усматривается.

Вопрос вовлечения земель в оборот необходимо решать по принципу, уже отлаженному в Томской области. Это совместная работа Департамента по социально-экономическому развитию села и Управления Россельхознадзора на основе разработанных соглашений, которая проводится в формате обмена мнениями, поиска оптимальных путей решения возникающих проблем, принятие совместных решений в интересах развития сельскохозяйственной отрасли в Томской области.

По нашему мнению, для полного и качественного исполнения государственного земельного надзора контрольные полномочия должны оставаться в федеральном органе исполнительной власти. Но работа по вводу земель в оборот должна строиться на основе общности видения цели и принятия законных и обоснованных мер по их реализации в формате совместной работы федеральных органов и органов субъекта Федерации. Передача контрольных полномочий органам исполнительной власти субъектов Федерации, возможно, приведет лишь к «сбою» в обеспечении должного контроля и безвозвратной потере подготовленных кадров и финансовых средств.